Polski sektor kosmiczny zbadany przez NIK [RAPORT]

Wyniki ujawnione 28 lipca 2020 roku dotyczą kontroli oznaczonej numerem P/19/021, którą prowadzono na przestrzeni 2019 roku (wykonanie zadań publicznych w przedmiocie „Rozwój sektora kosmicznego” - zakończyła się 31 grudnia). NIK skontrolowała w jej trakcie szereg ministerstw (w tym Rozwoju - wcześniej Przedsiębiorczości i Technologii, Cyfryzacji, Nauki i Szkolnictwa Wyższego), a także instytucji i państwowych spółek: m.in. Agencję Rozwoju Przemysłu, Polską Agencję Kosmiczną, Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy oraz Pomorską Specjalną Strefę Ekonomiczną. "Wobec braku legalnej definicji NIK przyjęła, że sektor kosmiczny to wszystkie podmioty zaangażowane w systematyczną aplikację dziedzin inżynieryjnych i naukowych w celu eksploracji i wykorzystania przestrzeni kosmicznej" - wyjaśniono na wstępie.

Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2016 do 30 czerwca 2019 roku - z uwzględnieniem dowodów dotyczących działań przed i po tym okresie, które miały wpływ na ustalenia kontroli. W jej trakcie skupiono się przede wszystkim na takich obszarach, jak:

• wykonanie założeń i celów określonych w Polskiej Strategii Kosmicznej z lutego 2017 roku,
• opracowanie i wdrożenie postanowień wykonawczych do PSK w postaci Krajowego Programu Kosmicznego,
• spełnianie zobowiązań wynikających z konwencji i traktatów tworzących międzynarodowy system prawa kosmicznego,
• stymulowanie rozwoju przedsiębiorstw i krajowego rynku technologii kosmicznych,
• korzystanie ze środków i możliwości oferowanych narodowym uczestnikom w europejskich programach rozwojowych i naukowo-badawczych (ESA, Unia Europejska),
• systemowa integracja ze strategicznymi zasobami kosmicznymi UE (Copernicus, Galileo).

Co do ogółu, Najwyższa Izba kontroli oceniła pozytywnie "skuteczność działań większości ministrów, agencji i organizacji zaangażowanych w realizację Polskiej Strategii Kosmicznej". Zwrócono tutaj uwagę, że "nawiązane zostały korzystne relacje z Europejską Agencją Kosmiczną ESA, zwłaszcza w pozyskiwaniu kontraktów dla polskich przedsiębiorców".

Niemniej jednak, NIK stwierdziła też występowanie zjawisk negatywnych. Za takie uznano w pierwszej kolejności "brak koordynacji przez ministra właściwego do spraw gospodarki wdrażania kluczowych zadań wymienionych w PSK oraz ograniczoną skuteczność działań Polskiej Agencji Kosmicznej". W roli resortu właściwego ds. gospodarki występowały w okresie realizacji kontrolowanych działań odpowiednio Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, zastąpione w następnej kadencji przez Ministerstwo Rozwoju.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Za punkt wyjścia do omówienia wniosków NIK przyjęła ocenę dotychczasowych działań w obszarze realizacji postanowień Polskiej Strategii Kosmicznej (przygotowanie zapisów oraz podejście do wypełnienia wskazanych trzech celów strategicznych oraz pięciu celów szczegółowych, co powinno nastąpić do 2030 roku). Zgodnie z postanowieniami dokumentu, wśród realizatorów zadań wskazano 16 podmiotów oraz partnerów społecznych. Koordynatorem realizacji Strategii, pełniącym także funkcje zarządcze, jest minister właściwy do spraw gospodarki.

W tym przedmiocie NIK stwierdziła, że w zapisach PSK nie ujęto instrumentów, jakie miałyby przysługiwać temu ministrowi w zakresie nadzoru i koordynacji nad wykonaniem celów strategicznych i szczegółowych. "Mimo to, minister nie podjął działań zmierzających do ich pozyskania, w konsekwencji nie stworzył systemu koordynacji wykonania PSK z wyraźnym przypisaniem wszystkim zaangażowanym instytucjom celów i kierunków, które mają realizować" - wskazali kontrolerzy NIK. Ich zdaniem, szef wspomnianego resortu nie zobowiązał też innych ministrów i kierowników jednostek uczestniczących w Strategii do okresowej oceny stopnia wykonania celów i wskaźników. "Podjęta przez Ministra w październiku 2019 roku (w czasie kontroli NIK) próba uzyskania całościowej wiedzy o stanie realizacji projektów wymienionych w PSK okazała się bezskuteczna" - stwierdzono dalej w tym wątku omówienia raportu.

Kolejny punkt raportu NIK to negatywna ocena dotychczasowego zaawansowania prac legislacyjnych w zakresie założeń wykonawczych do PSK oraz zobowiązań wynikających z konwencji międzynarodowych. Do czasu zakończenia kontroli NIK (31 grudnia 2019 roku), nie zostały ukończone prace legislacyjne nad projektem ustawy o działalności kosmicznej i Krajowym Rejestrze Obiektów Kosmicznych. Zwrócono uwagę, że prace nad tymi regulacjami zapoczątkowane zostały przez ministra właściwego do spraw gospodarki już w 2013 roku.

Konsekwencją braku ustawy jest niewykonywanie części zadań przez Polską Agencję Kosmiczną (POLSA) oraz niewypełnianie zobowiązań międzynarodowych dotyczących rejestracji obiektów kosmicznych, wynikających z konwencji ONZ o rejestracji obiektów kosmicznych. Według stanu na koniec 2019 r. niezarejestrowane były dwa polskie satelity. W wyniku kontroli NIK, w lutym 2020 r., Minister Rozwoju rozpoczął starania o zarejestrowanie jednego z nich.

W raporcie NIK zaakcentowano, że nierealizowanie zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego może negatywnie wpływać na wizerunek Polski jako kraju, który pretenduje do aktywnego udziału w europejskiej polityce kosmicznej.

Krytycznie oceniono też tryb i przewlekłość przyjmowania założeń Krajowego Programu Kosmicznego. W ocenie NIK zbyt późno, bo dopiero po pozytywnym zaopiniowaniu projektu KPK przez Radę POLSA, podjęto w byłym Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii próbę wypracowania właściwego trybu przyjęcia tego dokumentu, tak aby możliwe było rozpoczęcie finansowania przewidzianych w nim zadań. NIK zwraca uwagę na brak jednoznacznych podstaw prawnych do zatwierdzenia takiego dokumentu przez jakikolwiek organ. "Konsekwencją nieprzyjęcia projektu KPK jest dezaktualizacja jego postanowień" - wskazano w opisie pokontrolnym.

Zgodnie z zapisami Strategii, [Krajowy Program Kosmiczny] miał być podstawowym narzędziem realizacji jej celów. W 2018 r. POLSA, odpowiedzialna za opracowanie tego dokumentu, nierzetelnie przygotowała finansową jego część. Przede wszystkim nie uzyskała od podmiotów, które miały być zaangażowane w realizację KPK, potwierdzenia gotowości do zaangażowania finansowego w realizację Programu. W ocenie NIK niecelowe byłoby ustanawianie Programu, bez zapewnienia stabilnych źródeł finansowania przewidzianych w nim przedsięwzięć. Brak KPK jest postrzegany przez przedsiębiorców, jako jedno z najpoważniejszych zagrożeń dla dalszego rozwoju sektora kosmicznego w Polsce.

W kwestii monitorowania poziomu rozwoju sektora kosmicznego w Polsce, NIK podkreśliła, że do czasu zakończenia kontroli minister właściwy ds. gospodarki nie wypracował kryteriów oceny wzrostu kompetencji polskiego sektora kosmicznego, a tym samym nie monitorował efektywnego wpływu wydatków ponoszonych z budżetu państwa na wzrost efektywności sektora. Wskazano przy tym, że w okresie objętym kontrolą, w ramach programów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Narodowego Centrum Nauki przeznaczono na potrzeby sektora łącznie 157 mln PLN. Ponadto z budżetu UE, w ramach programu Horyzont 2020, wydano na ten cel 136 mln EUR. "Minister nie przeprowadzał ani nie dysponował wynikami analiz, które pozwoliłyby na ocenę, w jakim stopniu firmy sektora kosmicznego przybliżyły się w tym czasie do wyższego poziomu rozwoju" - stwierdzono.

W powiązanym obszarze działalności Polskiej Agencji Kosmicznej uznano natomiast, że "nie dysponuje instrumentami pozwalającymi skutecznie monitorować odpływ wykształconych w Polsce kadr sektora kosmicznego". Podobnie, zdaniem NIK, ma się sytuacja na pokrewnych tematycznie uczelniach, które mimo prób monitorowania losów absolwentów, nie są w stanie podać informacji w tym zakresie.

W latach 2016-2019 (I połowa) [Polska Agencja Kosmiczna] bezskutecznie podejmowała inicjatywy nawiązania współpracy z uczelniami zagranicznymi - z Francji (Tuluza) z wykorzystaniem ram współpracy, jakie wypracowały francuskie firmy sektora kosmicznego (Airbus i Thales) oraz z Wielkiej Brytanii - propozycja uruchomienia szkoły letniej w Polsce. Inicjatywy nie zostały zmaterializowane ze względu na trudności organizacyjne (brak kadry i dofinansowania) oraz niedookreśloną rolę Agencji w takiej współpracy (wyłącznie pośrednictwo w kontaktach z uczelniami polskimi).

Pozytywnie oceniono z kolei niektóre aspekty organizacyjne i efekt systemowej integracji z użytkowymi programami kosmicznymi UE, Copernicus i Galileo. Choć w ocenie NIK prace wdrożeniowe nad Copernicusem "realizowane były praktycznie bez żadnego planu" (spośród siedmiu zadań do czasu zakończenia kontroli w grudniu 2019 roku nie wykonano sześciu), to zauważono, że w 2020 roku Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego udało się uruchomić dla polskich odbiorców w pełni funkcjonalny system obsługi klienta w ramach Programu Obserwacji Ziemi. Krajowym operatorem danych satelitarnych został Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, który może odbierać i udostępniać dane.

W ocenie NIK, celowym i gospodarnym rozwiązaniem było finansowanie najbardziej kosztownych działań wdrażających Program Copernicus w ramach programu współfinansowanego ze środków unijnych. "Minister NiSW prowadził też działania promocyjne i szkoleniowe. Łączne wydatki budżetowe związane z wdrożeniem wyniosły 1,1 mln zł" - wskazano.

W przypadku systemu pozycjonowania satelitarnego Galileo zasygnalizowano, że sprawami związanymi z usługami nawigacji satelitarnej (Program Galileo) zajął się Minister Cyfryzacji. "Od grudnia 2019 roku wszyscy posiadacze odbiorników dostosowanych do Galileo w Polsce mogą korzystać z jego usług, np. w nawigacji satelitarnej (telefony mobilne), w rolnictwie, precyzyjnym zarządzaniu flotą, eCall w samochodach (ogólnoeuropejski system szybkiego powiadamiania o wypadkach drogowych), zarządzaniu infrastrukturą krytyczną, geodezji etc" - czytamy w raporcie NIK. Jak zauważono, pełne zastosowanie usług systemu Galileo będzie możliwe po 2020 roku. Pozytywnie oceniono wdrożenie w 14 portach lotniczych w Polsce specjalnej procedury podejścia samolotów, "stanowiącej najbardziej dokładną z dostępnych usług systemu EGNOS".

Kolejnym obszarem ocenionym pozytywnie okazał się wymiar kierunkowego spożytkowania polskiego wkładu (składek) do Europejskiej Agencji Kosmicznej. "W 2018 roku Polska osiągnęła najwyższy cząstkowy współczynnik zwrotu geograficznego ze składek ESA w obszarze obserwacji Ziemi - 1,27 oraz w nawigacji satelitarnej - 1,13" - ujęto w omówieniu wyników kontroli.

ESA przy podziale środków na poszczególne kraje stosuje zasadę tzw. zwrotu geograficznego. Zgodnie z nią około 90% obowiązkowej składki powinno wracać do kraju w postaci kontraktów dla przemysłu i jednostek naukowo - badawczych. W okresie objętym kontrolą składka Polski stanowiła 0,8% całego budżetu ESA, natomiast zwrot geograficzny miał wartość od 0,86 do 1,04 i był istotnie większy niż osiągały go inne kraje kończące tzw. okresy przejściowe. Jest to dostrzegalne osiągnięcie Ministra Rozwoju oraz przedsiębiorców sektora.

NIK pozytywnie oceniła też wielostronne uzgodnienie propozycji programów i kwoty składki opcjonalnej do ESA. W ramach Zespołu ESA-Poland Task Force rekomendowano projekty do tzw. programu PLIIS, czyli preferencyjnego udzielania przez ESA zamówień dla polskich firm. Za niecelowe uznano natomiast wyłączenie z prac Zespołu przedstawiciela Polskiej Agencji Rozwoju Przemysłu, czyli podmiotu aktywnie wspierającego rozwój sektora kosmicznego. Wyłączenie to, w ocenie NIK, stwarza ryzyko ograniczenia, możliwego do uzyskania, efektu synergii działań podejmowanych przez instytucje zaangażowane w procesy wsparcia polskiego sektora kosmicznego.

Dalej - co do ogółu, pozytywnie oceniono zaangażowanie i wkład podległych instytutów oraz agencji wspierających rozwój sektorowy w Polsce. Za "konsekwentne" NIK uznała wdrażanie przez Agencję Rozwoju Przemysłu autorskiego programu wsparcia podmiotów sektora kosmicznego.

Mimo braku Krajowego Programu Kosmicznego, Agencja [Rozwoju Przemysłu] samodzielnie finansowała swój program. Realizacja przedsięwzięć o charakterze kapitałowym i finansowym uwzględniała aspekt biznesowy, co w niektórych przypadkach wpływało ograniczająco na uzyskiwane efekty mierzone liczbą beneficjentów tych przedsięwzięć (dwie udzielone pożyczki spośród pięciu wniosków firm oraz dwa zaangażowania kapitałowe wobec przewidywanych trzech rocznie w latach 2016 - 2019). Przy realizacji zadań promocyjnych i edukacyjnych Agencja zgodnie współpracowała m.in. ze Związkiem Pracodawców Sektora Kosmicznego w Polsce. W 2017 r. ARP SA wybrała konsorcjum, które miało utworzyć w Polsce centrum inkubacji biznesowej ESA [...] ARP SA jako Lider Konsorcjum, prowadzi skuteczne działania w celu wsparcia lokalizacji w Polsce Inkubatora Biznesowego ESA.

Równie skutecznie, zdaniem NIK, wspierała sektor kosmiczny Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP). "Szczególnie intensywnie była zaangażowana w pierwszym roku okresu objętego kontrolą (2016 r.) - PARP realizowała przedsięwzięcia promocyjne i medialne, których celem było zainteresowanie małych i średnich przedsiębiorstw rozwojem działalności w sektorze kosmicznym, wzmocnienie przekazu informacyjnego na temat realizacji najważniejszych projektów w Polsce, w Europie i na świecie oraz o korzyściach płynących z zaangażowania polskich podmiotów w projekty ESA" - podkreślono. "PARP obejmowała patronatem wydarzenia, których celem było upowszechnienie wiedzy i doświadczeń różnych podmiotów sektora kosmicznego, a także promowanie rozwoju nowych projektów" - stwierdzili kontrolerzy NIK. Dalej wskazano też, że Agencja była partnerem w wydarzeniach międzynarodowych promujących technologie kosmiczne.

W kontekście międzynarodowej współpracy w dziedzinie działalności kosmicznej zauważono też pozytywny wkład Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - jako członka Europejskiej Organizacji Eksploatacji Satelitów Meteorologicznych EUMETSAT. NIK tę współpracę oceniła jako skuteczną. "W rezultacie współpracy z EUMETSAT, Polska otrzymywała stały dostęp do danych satelitarnych, co umożliwiało Instytutowi m.in. zapewnienie osłony meteorologicznej, w tym lotnictwa cywilnego, a także osłony hydrologicznej i morskiej" - wskazano.

Ankietowane przez NIK jednostki naukowe i naukowo-badawcze oraz firmy sektora kosmicznego wskazały bariery rozwoju polskiego sektora kosmicznego. Te najważniejsze to:

• brak Krajowego Programu Kosmicznego,
• brak efektywnych mechanizmów finansowania,
• preferencyjne podejście do firm prywatnych - podmioty naukowe mogły najczęściej pełnić rolę podwykonawcy usług badawczych,
• brak długofalowej wizji rozwoju,
• wybór ekspertów do ESA spośród urzędników a nie naukowców lub fachowców-praktyków.

Wśród barier dotyczących wykorzystania danych satelitarnych ankietowani wskazali:

• koszty pozyskania danych satelitarnych,
• brak wiedzy merytorycznej,
• brak urządzeń do przetwarzania danych,
• brak gotowości i niechęć rządowej i samorządowej administracji do odbioru i wykorzystywania danych satelitarnych.

W konkluzji do raportu Najwyższa Izba Kontroli wezwała:

• Prezesa Rady Ministrów do jednoznacznego ustalenia organu uprawnionego do zatwierdzenia Krajowego Programu Kosmicznego;
• Prezesa Polskiej Agencji Kosmicznej do zapewnienia możliwie szybkiego opracowania nowej wersji Krajowego Programu Kosmicznego, uwzględniającej możliwości finansowe kraju;
• ministra właściwego do spraw gospodarki (Minister Rozwoju) do zakończenia prac nad projektem ustawy o działalności kosmicznej oraz o Krajowym Rejestrze Obiektów Kosmicznych, a także do zapewnienia bieżącego dokonywania przez Polskę notyfikacji Sekretarzowi Generalnemu ONZ wypuszczanych przez Polskę obiektów kosmicznych. Oprócz tego, NIK wezwał resort rozwoju do ustanowienia, we współpracy z pozostałymi zainteresowanymi instytucjami, skutecznego systemu koordynacji oraz bieżącego monitoringu realizacji Polskiej Strategii Kosmicznej.

Całość raportu do wglądu pod tym linkiem.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli