Program SLS w ogniu krytyki. Co dalej z najważniejszą rakietą NASA?

Government Accountability Office (GAO) to instytucja kontrolna Kongresu USA, której zadaniem jest zapewnianie decydentom "aktualnych, opartych na faktach i bezstronnych informacji", które można wykorzystać do zaoszczędzenia pieniędzy podatników, przeznaczonych na programy agencji publicznych. We wrześniu br. GAO opublikowała raport "Space Launch System - Cost Transparency Needed to Monitor Program Affordability", dotyczący systemu nośnego SLS, który bierze udział w programie Artemis. Dokument został sporządzany na podstawie, m. in. rozmów przeprowadzonych z urzędnikami NASA, analiz zawartych umów lub działań amerykańskiej agencji kosmicznej na przestrzeni lat itp.

Na samy początku należy przypomnieć, że amerykański program Artemis ma na celu zapewnienia stałej obecności człowieka na Księżycu. Wspomniana rakieta ma zostać wykorzystana do transportu ładunków oraz, co najważniejsze, wyniesienia kapsuły Orion z astronautami na pokładzie. SLS jest zatem jednym z kluczowych elementów Artemis, natomiast raport ocenia podejście NASA do rozwoju rakiety w negatywny sposób. Co ważniejsze, podobnego zdania jest część urzędników NASA, z którymi rozmawiali przedstawiciele GAO.

Zanim poddamy analizie działania NASA na przestrzeni ostatnich, blisko 10 lat, spróbujmy wyjaśnić, o jakiej rakiecie właściwie mówimy. Program SLS wywodzi się bezpośrednio z programu Constellation, który został przerwany w 2010 r., w czasach prezydentury Baracka Obamy. Projekt, tak jak Artemis, zakładał przywrócenie człowieka na Księżyc, wykorzystując przy tym następującą technologię: system nośny - Ares, załogowy statek kosmiczny - Orion oraz lądownik - Altair. Constellation został jednak zakończony, głównie z uwagi na rosnące koszty i terminy, które byłyby nieosiągalne. SLS wywodzi się z tego projektu, ale warto dodać, że z trójki wyżej wymienionych technologii w programie Artemis bierze udział kapsuła Orion.

SLS w konfiguracji Block 1 wziął udział w misji Artemis I w listopadzie 2022 r., wynosząc w stronę Księżyca bezzałogową kapsułę Orion. Statek kosmiczny podczas parotygodniowej podróży wykonał przelot wokół Księżyca, pokazując gotowość do przyjęcia pierwszych astronautów na pokład w misji Artemis II. O ile w przypadku drugiego i trzeciego etapu programu NASA wykorzysta wersję Block 1, to w Artemis IV i później planowane jest użycie konfiguracji Block 1B i Block 2 o większych możliwościach udźwigu. Dodatkowo Blocki te będą posiadały potężny górny stopień - Exploration Upper Stage z 4 silnikami napędzanymi mieszanką ciekłego wodoru i ciekłego tlenu.

Ogólny zarzut GAO sprowadza się do braku ustalonego przez NASA bazowego kosztu programu, harmonogramu prac rozwojowych rakiety SLS i jej przyszłych bloków oraz generalnego braku przejrzystości finansów. Jak możemy przeczytać w dokumencie, amerykańska agencja kosmiczna na przestrzeni lat ustalała jedynie szacunkowe koszty, które nie obejmują podstawowych kwestii, tj. bieżące koszty produkcji lub zmiany cen wynikające z opóźnień i nowych terminów. Dla kontynuacji programu Artemis niezbędna jest dalsza produkcja komponentów do SLS, a także opracowywanie bardziej zaawansowanych rozwiązań, które posłużą w kolejnych blokach.

W celu lepszego zobrazowania debaty na temat opłacalności SLS warto prześledzić działania GAO i NASA w ubiegłych latach. W maju 2014 r. GAO zwróciło się z prośba do NASA o ustalenie bazowego kosztu i harmonogramu niezbędnego do wsparcia programu rakiety nośnej, uwzględniając w tym również przyszłe misje z wykorzystaniem Block 1B i Block 2. Wówczas dokonanie tego mogło wydawać się trudnym zadaniem z uwagi na tak odległy termin i brak wiedzy na temat szczegółów konkretnych misji, dokładnego terminarza lotów itp. W takiej sytuacji NASA mogła prognozować zakres szacunkowych kosztów – obejmujący koszty produkcji – uwzględniający minimalne i maksymalne granice. Wówczas dałoby to pewien obraz kosztów dla amerykańskiego podatnika, zwłaszcza porównując to z wnioskami budżetowymi agencji.

NASA podjęła pewne kroki, natomiast nie spełniły one oczekiwań GAO. W 2017 r. GAO powtórzyło wniosek i zasugerowało, aby Kongres nałożył na agencje kosmiczną USA obowiązek ustalenia bazowego kosztu programu oraz harmonogramu prac. Komisja ds. Środków Izby Reprezentantów Stanów Zjednoczonych nakazała takie działanie NASA, natomiast jak zauważono w raporcie, do lipca 2023 r. nie ustanowiono tych danych.

W późniejszym czasie GAO wciąż naciskało NASA na większą przejrzystość jeśli chodzi o koszta związane z programem SLS, gdyż ma to fundamentalne znaczenie. Jak zauważono w raporcie, "produkcja i inne koszty programu SLS stanowią ponad jedną trzecią wniosku budżetowego NASA dotyczącego programów wymaganych do powrotu na Księżyc." Dobrze obrazuje to przedłożona przez prezydenta propozycja budżetu, w której NASA poprosiła o 6,8 mld USD na pięć programów w ramach misji Artemis III. Program SLS stanowił około 2,5 mld USD, czyli 37% tej kwoty. Pojawia się zatem sytuacja, w której podmiot wnioskujący żąda kolejnego zastrzyku gotówki, natomiast nie jest w stanie zapewnić większej przejrzystości, na co właściwie przeznaczone są te pieniądze.

W 2021 r. NASA wyszła z inicjatywą opracowania 5-letniego planu z szacunkowymi kosztami programu SLS oraz harmonogramem prac, który powinien być co rok aktualizowany. W tym przypadku również pojawił się problem, ponieważ szacunkowe koszty, nawet w ujęciu z wnioskami budżetowymi, nie zastąpią bazowych kosztów i harmonogramu prac. Zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że szacunki te nie zostały zaktualizowane (stan na lipiec 2023 r.)

Problem stanowią również umowy zawierane przez NASA z wykonawcami poszczególnych komponentów. Według raportu, agencja zawiera dwa typu kontraktów: fixed-price oraz cost-plus-fixed-fee. Według amerykańskiego prawa , kontrakty pierwszego typu zakładają z góry ustaloną cenę, która nie podlega korekcie, chyba, że zakładają to oddzielne klauzule. Negocjacje natomiast mogą zostać podjęte w wyjątkowych okolicznościach. Umowy fixed-price nakładają na wykonawcę obowiązek spełniania terminów i trzymania się przy tym z góry ustalonej ceny. To wykonawca ponosi odpowiedzialność za wszelkie straty, ale również i zyski.

Drugi typ umowy jest zdecydowanie mniej korzystny dla NASA, bowiem przewiduje wypłacenie wykonawcy wynegocjowanego wynagrodzenia ustalonego w momencie zawarcia umowy. Jak możemy przeczytać w zbiorze przepisów Federal Acquisition Regulation , kontrakty typu cost-plus-fixed-fee zawierane są ze zleceniobiorcą w przypadku zadań, które mogą być dla niego zbyt dużym ryzykiem. Wówczas NASA zgadza się ponieść ryzyko i konsekwencje w przypadku opóźnień i zmian kosztów.

Koszty rosną, czego dobrym przykładem jest opisany w raporcie kontrakt na produkcję głównych członów rakiety SLS, które będą potrzebne do misji Artemis III i IV. W przypadku, w którym już teraz szacujemy, że kolejne etapy programu Artemis prawdopodobnie opóźnią się, GAO sugeruje, że koszty również ulegną zmianie.

NASA podjęła kroki, aby zapewnić większą przejrzystość kosztów programu SLS, w tym również przejścia z kontraktów z mniej na bardziej opłacalne dla rządu. Warto jednak zaznaczyć, że jest zbyt wcześnie, aby określić rezultaty działań amerykańskiej agencji kosmicznej. Czas upływa, a głosy o opóźnieniach kolejnych misji Artemis są coraz częściej obecne w debacie publicznej. Przypomnijmy, że obecnie na rozwój początkowych zdolności omawianego systemu nośnego wydano 11,8 mld USD, natomiast we wniosku budżetowym na 2024 r. NASA przewiduje blisko 11,2 mld USD. W kolejnych latach fundusze na SLS szacowane są następująco:

"Przy obecnym poziomie kosztów program SLS jest nieosiągalny." - to przekaz wyższych urzędników NASA w rozmowie GAO, a zarazem jeden z najbardziej niepokojących cytatów z raportu. Wątpliwości GAO nie stanowią jednak przesądzenia, co do przyszłości programu SLS. Pamiętajmy bowiem, że w grę wchodzi również rywalizacja polityczna z Chinami, które jakiś czas temu również ogłosiły plan lądowania na Księżycu. Nagłe przerwanie Artemis w wyniku ewentualnych problemów finansowych z rozwojem SLS byłby przysłowiowym "strzałem w kolano" dla Amerykanów i ich partnerów. Czy historia z programem Constellation zostanie powtórzona? Czy Amerykanie rozwiną w pełni rakietę SLS, wraz z wersjami Block 1B i Block 2? Kto pierwszy wyląduje na Księżycu? Na te pytania wciąż pozostajemy bez odpowiedzi.

Pełen raport dostępny tutaj .