Ustawa o działalności kosmicznej. Szansa dla sektora czy regulacyjna bariera? [WYWIAD]

Kacper Kremiec, redaktor Space24.pl: 18 kwietnia 2026 r. weszła w życie pierwsza polska ustawa kompleksowo regulująca działalność kosmiczną. Jakie znaczenie ma ten długo wyczekiwany akt prawny dla polskiego sektora kosmicznego i które rozwiązania uważa Pan za najważniejsze?

Adw. Adam Janczewski: Do tej pory Polska była w przestrzeni kosmicznej obecna, ale na poziomie prawa krajowego niewidoczna. Wiązały nas traktaty ONZ, więc państwo ponosiło międzynarodową odpowiedzialność za to, co wyśle w kosmos polski podmiot, ale nie istniała żadna procedura, która mówiłaby temu podmiotowi, jak ma działać i kogo ma pytać o zgodę.

Ta ustawa wypełnia tę lukę i to jest jej główne znaczenie, bo daje sektorowi pewność i przewidywalność. A pewność i przewidywalność to w branży kosmicznej bardzo silna waluta, dzięki której o wiele łatwiej zachęcić jest potencjalnych inwestorów, ubezpieczycieli czy banki do zaangażowania w dane przedsięwzięcie, jego ubezpieczenie czy sfinansowanie.

Za najważniejsze uważam trzy filary. Po pierwsze, system zezwoleń – każdy zainteresowany podmiot wreszcie wie, jakie kryteria musi spełnić, aby prowadzić działalność kosmiczną. Po drugie, czytelny reżim odpowiedzialności i obowiązkowego ubezpieczenia, czyli mówiąc wprost, jasna odpowiedź na pytanie „kto zapłaci, gdy coś spadnie”. Po trzecie, Krajowy Rejestr Obiektów Kosmicznych, który łączy nas z systemem rejestracyjnym ONZ. To może brzmieć technicznie, ale w praktyce zamienia Polskę z kraju, który tylko z doskoku uczestniczy w działalności w kosmosie, w kraj, który jest gotowy, aby być bazą dla przemysłu kosmicznego.

Wykonywanie działalności kosmicznej przez podmiot prywatny wymaga uzyskania zezwolenia Prezesa Polskiej Agencji Kosmicznej. Jak w praktyce wygląda ta procedura i które jej elementy mogą być największym wyzwaniem dla wnioskodawców?

W skrócie: trzeba przekonać regulatora do trzech rzeczy, tj. że będzie się działać bezpiecznie i odpowiedzialnie, że ma się odpowiednich ludzi i że ma się pieniądze, by tej działalności nie przerwać w wpół drogi. Potem Prezes Agencji pyta o zdanie ministrów obrony, spraw wewnętrznych oraz transportu, a także szefa ABW. Na decyzję Prezes ma sześć miesięcy, a opłata to co do zasady 150 procent przeciętnego wynagrodzenia.

Tyle teoria. W praktyce widzę trzy wyzwania. Pierwsze i w mojej ocenie najbardziej niedoceniane to dokumentacja techniczna, zwłaszcza ocena ryzyka i opis tego, jak operator zamierza unikać tworzenia śmieci kosmicznych. Dla dużej firmy to koszt, ale dla pięcioosobowego startupu może to być najcięższy element całej układanki.

Drugie wyzwanie to wcześniej wspomniane opinie, które mają charakter niezaskarżalny. Jedna opinia negatywna, na przykład szefa ABW, oznacza obowiązkową odmowę wydania zezwolenia. Oznacza to, że podmiot składający wniosek może usłyszeć „nie” uzasadnione względami bezpieczeństwa bez poinformowania go o jakichkolwiek szczegółach i argumentach przemawiających za wydaniem takiej decyzji. To rozwiązanie zrozumiałe w polskich realiach, ale dla ubiegających się o zezwolenie może być frustrujące, a dla inwestorów po prostu ryzykowne.

I trzecie z wyzwań to fakt, że sześciomiesięczny termin na wydanie przez Prezesa zezwolenia biegnie dopiero od dnia złożenia kompletnego wniosku, a o kompletności decyduje urząd. Dlatego polecałbym podmiotom ubiegającym się o zezwolenie, aby rozpoczęły dialog z Agencją możliwie wcześnie, najlepiej jeszcze przed formalnym złożeniem wniosku. Przy odrobinie otwartości i dobrej woli ze strony Agencji może to doprowadzić do szybszego przeprowadzenia całego postępowania i uzyskania pozytywnej decyzji.

Ustawa wprowadza szeroki reżim odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przez obiekt kosmiczny. Kto może zostać pociągnięty do odpowiedzialności, za jakie szkody i jakie ryzyka finansowe tworzy to dla przedsiębiorców?

Ustawa uzależnia odpowiedzialność zarówno od tego, gdzie doszło do szkody, jak i od tego, kto został poszkodowany.

W przypadku szkody wyrządzonej przez obiekt kosmiczny na powierzchni Ziemi albo wyrządzonej statkowi powietrznemu w locie, zarówno operator, jak i każdy, kto działa bez zezwolenia, odpowiada w pełni, nawet wtedy, gdy zawiniła siła wyższa. Tej odpowiedzialności nie da się umownie ani wyłączyć, ani ograniczyć. To jest tarcza dla przypadkowego przechodnia i pasażera samolotu, czyli dla kogoś, kto niczego dobrowolnie nie ryzykował, bo nie był zaangażowany w działalność kosmiczną.

Za szkody w miejscu innym niż powierzchnia Ziemi i inne niż wyrządzone wobec statku powietrznego odpowiada się na zasadach ogólnych, na zasadzie winy. W praktyce chodzi tutaj o takie wydarzenia, jak np. zderzenie dwóch satelitów na orbicie.

Ustawodawca słusznie przyjął, że człowiek na Ziemi lub lecący samolot, którzy ucierpieli wskutek np. spadającego satelity, nie podjęli żadnego ryzyka i należy im się naprawienie szkody w pełnej wysokości i w każdej sytuacji. W przypadku natomiast dwóch operatorów, których satelity zderzyły się w przestrzeni kosmicznej, reżim odpowiedzialności jest już bardziej łagodny, jako że świadomie podjęli oni ryzyko związane z działalnością kosmiczną.

Podmiot prowadzący działalność kosmiczną ma obowiązek zawarcia ubezpieczenia, przy czym jego suma gwarancyjna może wynosić nie więcej niż 60 milionów euro na jedno zdarzenie. Jest to natomiast jedynie granica odpowiedzialności ubezpieczyciela, a nie operatora. Za szkody na Ziemi i wobec statku powietrznego odpowiedzialności ograniczyć się nie da. Różnica między tą sumą gwarancyjną z ubezpieczenia, a realnym rozmiarem szkody to prawdziwe ryzyko, którego polisa nie zdejmuje z barków operatora. Dodatkowo, jeśli to Skarb Państwa zapłaci odszkodowanie na arenie międzynarodowej, to po stronie państwa powstaje roszczenie wobec operatora, który szkodę spowodował, o zwrot tych środków.

Nowe przepisy przewidują również mechanizm kontroli działalności kosmicznej przez Polską Agencję Kosmiczną. Kogo może objąć taka kontrola, jaki jest jej zakres oraz jakie konsekwencje mogą wynikać ze stwierdzenia nieprawidłowości?

Kontrola może objąć operatora, jego partnerów, ale też każdego, co do kogo zachodzi uzasadnione podejrzenie, że działa bez zezwolenia. Zakres jest szeroki i obejmuje: wstęp do obiektów, badanie sprzętu, dostęp do dokumentów, żądanie wyjaśnień. Ustawa przewiduje natomiast bezpieczniki zapobiegające paraliżowaniu działalności przedsiębiorcy wskutek kontroli. Kontrola musi być zapowiedziana z wyprzedzeniem, a długość jej trwania nie może przekroczyć 30 dni.

Ustawa przewiduje schodkową odpowiedzialność operatora, zgodnie z którą wykrycie nieprawidłowości nie kończy się od razu karą. Najpierw operator przygotowuje program naprawczy, a Agencja go zatwierdza (i może zaostrzyć). Dopiero gdy nie usunie się uchybień, w grę wchodzą kary pieniężne i ostatecznie cofnięcie zezwolenia. Decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest natychmiast wykonywana. Oczywiście przy nieprawidłowościach rażących, zagrażających życiu lub bezpieczeństwu, Agencja może pominąć poszczególne etapy i zażądać natychmiastowej reakcji operatora w ciągu 7 dni.

Jednym z kluczowych rozwiązań ustawy jest utworzenie Krajowego Rejestru Obiektów Kosmicznych. Co jego powstanie oznacza w praktyce dla operatorów i jakie nowe obowiązki będą musieli spełniać?

Rejestr pełni dwie funkcje. Po pierwsze, to przez niego Polska wykonuje swój obowiązek wobec ONZ, jako że każdy wpisany obiekt jest zgłaszany Sekretarzowi Generalnemu. Po drugie, rejestracja przesądza, które państwo „odpowiada” za dany obiekt na arenie międzynarodowej i jaka jurysdykcja tej odpowiedzialności jest właściwa dla danego obiektu.

Dla operatora oznacza to konkretne, ale niezbyt uciążliwe obowiązki: zgłoszenie w ciągu siedmiu dni od wyniesienia obiektu lub rozpoczęcia jego eksploatacji, aktualizowanie danych i drobna opłata. Ustawa nie zapomina o przeszłości – właściciele obiektów wyniesionych jeszcze przed jej wejściem w życie zostaną wezwani do potwierdzenia danych, a „stare obiekty” pozostające w kosmosie Prezes Agencji wpisuje z urzędu.

Biorąc to wszystko pod uwagę, czy ustawa dobrze równoważy potrzebę państwowego nadzoru nad działalnością kosmiczną z koniecznością stworzenia przyjaznych warunków dla rozwoju prywatnych firm, startupów i instytucji badawczych?

Ogólnie rzecz biorąc, tak, choć nie jest to idealna równowaga. Po stronie sprzyjającej rozwojowi biznesu widzę kilka atutów: uczelnie i instytucje naukowe płacą jedną trzecią opłaty, działalność naukowa i edukacyjna jest zwolniona z obowiązku ubezpieczenia, jest pułap sumy gwarancyjnej, który w ogóle czyni tego rodzaju ryzyko ubezpieczalnym, a zezwolenie można przenieść na inny podmiot.

Ale są też obszary problematyczne. Ciężar sporządzenia odpowiedniej dokumentacji i związane z tym koszty najmocniej uderzą w najmniejszych uczestników rynku. Dodatkowo nieprzejrzystość opinii w zakresie bezpieczeństwa, pomimo że zrozumiała i uzasadniona, tworzy niepewność, która stanowi ryzyko z perspektywy potencjalnych inwestorów. Wreszcie absolutna, nieograniczona i niewyłączalna odpowiedzialność za szkody może również stanowić czynnik odstraszający inwestorów od zaangażowania się w ten sektor.

W mojej ocenie ustawa stawia większy nacisk na kontrolę i bezpieczeństwo niż rozwój biznesu, co naturalnie jest zrozumiałe, biorąc pod uwagę kontekst sytuacji bezpieczeństwa Polski. Jedna kwestia, pozaustawowa, jest tutaj jednak kluczowa – te same przepisy mogą mieć charakter zarówno bardzo proinnowacyjny, jak i zupełnie zaporowy dla sektora. Wszystko zależy od tego, w jaki sposób Agencja będzie podchodzić do egzekucji tych przepisów i do obecnych i potencjalnych uczestników tego rynku.

Jak polska ustawa wypada na tle podobnych regulacji krajowych przyjmowanych w ostatnich latach w Europie? Czy, według Pana oceny, jest ona bliższa modelowi regulacyjnego minimum, czy raczej wpisuje się w bardziej restrykcyjne podejście do nadzoru nad działalnością kosmiczną?

Kompleksowe krajowe ustawy kosmiczne miało dotąd kilkanaście państw europejskich – Francja, Belgia, Holandia, Austria, Wielka Brytania, kraje nordyckie, Luksemburg, Portugalia, Grecja. Polska dołącza do nowej fali spóźnialskich, razem z Estonią, Litwą, Niemcami, Włochami czy Hiszpanią. To akurat nasza przewaga, bo jako drugie pokolenie prawodawców mogliśmy podejrzeć, co zadziałało u innych, a co nie do końca się sprawdziło.

Gdzie nas to plasuje? Bliżej środka skali, zdecydowanie nie przy regulacyjnym minimum. Nasze rozwiązania nie odbiegają od ogólnoeuropejskiego przyjętego standardu. To, co nas wyróżnia, to mocny nacisk na kwestie bezpieczeństwa i obronności: szerokie wyłączenie podmiotów podległych MON spod wymogów ustawy oraz procedura opiniowania zakładająca udział wielu podmiotów, w tym służb specjalnych. Nasza ustawa to raczej standardowy europejski wzorzec dostosowany pod polskie wymogi bezpieczeństwa wynikające z naszego położenia geograficznego.

Unia Europejska pracuje obecnie nad unijnym aktem o przestrzeni kosmicznej, który ma ustanowić wiążące ramy prawne dla europejskiego sektora kosmicznego. Jak może on wpłynąć na polski reżim działalności kosmicznej i czy może wymagać dostosowania nowej ustawy?

Celem działań Komisji Europejskiej przy projektowaniu EU Space Act jest zastąpienie mozaiki krajowych przepisów jednym, zharmonizowanym reżimem prawnym obejmującym swym zakresem m.in. zezwolenia, rejestrację, nadzór i bezpieczeństwo. Prawo to ma swoim zasięgiem obejmować nie tylko wszystkie podmioty z Unii, ale także operatorów spoza wspólnoty działających na rynku unijnym.

Nowe prawo, ze względu na fakt, iż przyjmie formę rozporządzenia, będzie stosowane bezpośrednio i będzie miało pierwszeństwo przed polską ustawą. Możemy się więc spodziewać, że w ciągu kilku lat uchwalona zostanie nowelizacja ustawy, która ujednolici jej postanowienia z regulacjami unijnymi. Prace nad polską ustawą nie pójdą jednak zupełnie na marne. Nasza ustawa pozwala już bowiem wejść Agencji w rolę regulatora, tworzy rejestr oraz cały mechanizm sprawowania kontroli nad podmiotami, które chcą prowadzić w Polsce działalność kosmiczną.

I te doświadczenia będą cenne również pod nowym, unijnym reżimem prawnym. Co więcej, akt unijny mocno akcentuje kwestie cyberbezpieczeństwa, czego polska ustawa niemal nie dotyka, więc po części przepisy te będą się również uzupełniać.

Jak, w Pana ocenie, ustawa wpłynie na rozwój polskiego sektora kosmicznego w najbliższych latach? Czy obecny kształt regulacji tworzy stabilne ramy dla rozwoju rynku, czy też wymaga jeszcze dodatkowych aktów wykonawczych, doprecyzowań lub uproszczeń?

Ogólny bilans jest zdecydowanie dodatni. Przewidywalność i stabilność przyciągają kapitał i zachęcają do inwestowania. Przyjęte rozwiązania wysyłają jasny sygnał do rynku, że Polska traktuje ten sektor poważnie. Dopóki jednak nie zostanie wypracowana praktyka postępowania Agencji w konkretnych przypadkach, mamy do czynienia z okresem przejściowym, a więc z okresem pewnej niepewności.

Dla sukcesu tej ustawy, a co za tym idzie całej branży, potrzeba wyposażenia Agencji w zasoby (zarówno ludzkie, jak i finansowe), by działała sprawnie i fachowo, bo sukces ten zależy bardziej od praktyki urzędu niż od litery przepisu. Dodatkowo liczę, że powstaną ułatwienia dla małych misji tworzonych przez studentów czy małe startupy, bo jedno sito licencyjne dla wszystkich potrafi odsiać tych najmniejszych, którzy często są tymi najbardziej innowacyjnymi.

Jeśli to się wydarzy, Polska może stać się naprawdę atrakcyjnym miejscem dla tej branży. Pozostaję w tym zakresie ostrożnym, ale jednak optymistą.

Dziękuję za rozmowę!